自2014年我國(guó)全面推廣PPP模式以來(lái)，隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的緊迫性日益凸顯。我司投融資&戰(zhàn)略研究部承接了某有機(jī)廢棄物綜合處置項(xiàng)目PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作，本文以此項(xiàng)目為例，分析PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重難點(diǎn)。
一、PPP發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化進(jìn)程的加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)需求不斷增加。而傳統(tǒng)的政府投資方式存在資金短缺等諸多問(wèn)題，在此背景下，公共私營(yíng)合作（PPP）模式應(yīng)運(yùn)而生，成為了推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)公共服務(wù)建設(shè)的新興方式。
我國(guó)于1994年開(kāi)始在新建水廠、電站、道路、橋梁方面以BOT方式試點(diǎn)PPP模式。2014年進(jìn)入全國(guó)推廣階段，此后各地的PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕）92號(hào)），開(kāi)始強(qiáng)化監(jiān)管，啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的清理整頓工作。經(jīng)過(guò)五年的規(guī)范化治理，2022年11月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)），PPP模式從野蠻生長(zhǎng)趨向規(guī)范理性運(yùn)行。二、PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性
《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）明確要求：“PPP項(xiàng)目須建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“13號(hào)文”）強(qiáng)調(diào)：“PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)”。各參與方應(yīng)當(dāng)按照按效付費(fèi)等原則開(kāi)展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，并建立PPP項(xiàng)目績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。PPP項(xiàng)目履行績(jī)效評(píng)價(jià)并落實(shí)按效付費(fèi)原則是實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政等政府部門規(guī)范運(yùn)行PPP項(xiàng)目的重要履職工作。PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程未有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、未全面落實(shí)按效付費(fèi)要求，不符合規(guī)范管理要求。
PPP項(xiàng)目因利益相關(guān)者眾多，績(jī)效評(píng)價(jià)有其特殊性。PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)涉及整個(gè)生命周期，要追求PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的高效、專業(yè)、公平，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，提供全生命周期、動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)，就成為必然趨勢(shì)。
下面結(jié)合近期開(kāi)展的某有機(jī)廢棄物綜合處置項(xiàng)目，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中工作方案編制、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展等環(huán)節(jié)的重難點(diǎn)進(jìn)行分析。
三、PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作重難點(diǎn)分析
“13號(hào)文”中PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要包括項(xiàng)目工作方案編制、項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)與中期評(píng)估、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。下文以近期開(kāi)展的某有機(jī)廢棄物綜合處置項(xiàng)目為例，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的重難點(diǎn)進(jìn)行分析。
3.1 制定詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案
本項(xiàng)目在制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案時(shí)的重難點(diǎn)主要包括績(jī)效指標(biāo)的建立（一級(jí)指標(biāo)選取、二級(jí)指標(biāo)的選取與調(diào)整、三級(jí)指標(biāo)的細(xì)化設(shè)置）、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置。
1、績(jī)效指標(biāo)的建立
本項(xiàng)目《PPP項(xiàng)目合同》原有的指標(biāo)體系不符合“13號(hào)文”的規(guī)定。由于本項(xiàng)目中標(biāo)通知書發(fā)布時(shí)間在“13號(hào)文”施行前，根據(jù)“13號(hào)文”規(guī)定：“本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目，沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善”，因此在本項(xiàng)目原有“績(jī)效考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)表”指標(biāo)體系基礎(chǔ)上依據(jù)“13號(hào)文”進(jìn)行補(bǔ)充、完善。
根據(jù)“13號(hào)文”將一級(jí)指標(biāo)設(shè)置為“產(chǎn)出”“效果”“管理”。結(jié)合《PPP項(xiàng)目合同》的原有指標(biāo)，在“13號(hào)文”供參考的指標(biāo)框架中對(duì)應(yīng)選取“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”“安全保障”“制度管理”“檔案管理”，并依據(jù)“13號(hào)文”補(bǔ)充“項(xiàng)目維護(hù)”“滿意度”作為本項(xiàng)目的二級(jí)指標(biāo)。結(jié)合《PPP項(xiàng)目合同》原有指標(biāo)，合并、完善后對(duì)應(yīng)形成部分三級(jí)指標(biāo)，并依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》對(duì)項(xiàng)目維護(hù)的相關(guān)要求及實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)滿意度的相關(guān)要求，補(bǔ)充細(xì)化“設(shè)施設(shè)備維護(hù)保障情況”“設(shè)施設(shè)備維護(hù)頻次”“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)滿意度”三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。
2、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置
將《PPP項(xiàng)目合同》“績(jī)效考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)表”對(duì)應(yīng)指標(biāo)的分值匯總，匯總得“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”分值為50分，原“績(jī)效考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)表”無(wú)“項(xiàng)目維護(hù)”指標(biāo)，不符合“13號(hào)文”中“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”+“項(xiàng)目維護(hù)”權(quán)重不低于總權(quán)重的60%的規(guī)定，增加“項(xiàng)目維護(hù)”二級(jí)指標(biāo)，并將分值設(shè)定為10分，以滿足“13號(hào)文”的規(guī)定。
“制度管理”“檔案管理”原合同分值分別為27分、3分，不符合“13號(hào)文”中“產(chǎn)出”權(quán)重不低于總權(quán)重的80%的規(guī)定，結(jié)合“13號(hào)文”規(guī)定并綜合考慮分值合理性后將其調(diào)整為“10分”“5分”，補(bǔ)充“滿意度”分值為5分。
依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》及“13號(hào)文”動(dòng)態(tài)補(bǔ)充調(diào)整指標(biāo)權(quán)重分配，形成最終指標(biāo)權(quán)重。
3、補(bǔ)充協(xié)議的簽訂
調(diào)整后的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與原《PPP項(xiàng)目合同》績(jī)效考核內(nèi)容存在差異，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司需簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以確認(rèn)調(diào)整后績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的有效性。
3.2 制定嚴(yán)密的運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃
本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃的重難點(diǎn)主要包括工作包拆解、制定具體計(jì)劃、考核資料準(zhǔn)備、任務(wù)分配。
1、工作包拆解
結(jié)合本項(xiàng)目《績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案》《PPP項(xiàng)目合同》等相關(guān)資料，分析本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)包括資料考核、現(xiàn)場(chǎng)考核兩大重點(diǎn)工作。將工作拆解為資料考核、現(xiàn)場(chǎng)考核，其中現(xiàn)場(chǎng)考核包括廠區(qū)考核、垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)考核、商戶滿意度調(diào)查。
2、具體計(jì)劃制定
對(duì)資料考核、現(xiàn)場(chǎng)考核工作進(jìn)一步計(jì)劃，形成具體計(jì)劃，以便績(jī)效評(píng)價(jià)工作更好、更有效地開(kāi)展。
3、考核資料準(zhǔn)備
通過(guò)梳理《績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案》《PPP項(xiàng)目合同》等相關(guān)資料，整理形成考核資料清單，包括項(xiàng)目公司需提供的資料清單（開(kāi)展資料考核需要）、問(wèn)詢實(shí)施機(jī)構(gòu)的清單（與實(shí)施機(jī)構(gòu)確認(rèn)相關(guān)事宜）、分點(diǎn)考核清單（開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)考核需要）、滿意度調(diào)查問(wèn)卷（開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)考核需要）。
4、任務(wù)分配
綜合考慮資料考核、現(xiàn)場(chǎng)考核各環(huán)節(jié)的工作特點(diǎn)，對(duì)考核小組人員進(jìn)行合理分配。
3.3 開(kāi)展細(xì)致的運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作
本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重難點(diǎn)主要包括資料考核、廠區(qū)考核、垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)考核、商戶滿意度調(diào)查。
1、資料考核的重難點(diǎn)分析
本項(xiàng)目資料考核涉及的資料種類較多，包括管理制度、收運(yùn)計(jì)劃、運(yùn)行臺(tái)賬、巡檢臺(tái)賬、商戶合同等。
開(kāi)展資料考核工作時(shí)應(yīng)對(duì)照績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)分表逐一仔細(xì)排查，避免錯(cuò)漏。對(duì)于扣分項(xiàng)說(shuō)明扣分原因，并附圖。
如根據(jù)評(píng)分方法：“餐廚垃圾收運(yùn)一般每天不少于2次（收運(yùn)次數(shù)以項(xiàng)目公司與商戶簽訂的合同中約定次數(shù)為準(zhǔn)）”，此條目進(jìn)行考核時(shí)需登錄實(shí)施機(jī)構(gòu)系統(tǒng)后臺(tái)，對(duì)每天的收運(yùn)次數(shù)進(jìn)行核查，同時(shí)針對(duì)打卡異常情況，需對(duì)項(xiàng)目公司提供的未打卡情況說(shuō)明進(jìn)行逐條核查，判斷項(xiàng)目公司所陳述的情況是否屬實(shí)，針對(duì)項(xiàng)目公司提供的未打卡點(diǎn)位說(shuō)明整理形成審核反饋清單。
2、廠區(qū)考核的重難點(diǎn)分析
考核工作需與實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司共同進(jìn)行。
嚴(yán)格按照整理的分點(diǎn)考核明細(xì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核，通過(guò)拍照及錄像方式做好記錄工作，避免證據(jù)未保留、扣分錯(cuò)漏等情況。
3、垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)考核的重難點(diǎn)分析
對(duì)本項(xiàng)目垃圾收運(yùn)的區(qū)域范圍、收運(yùn)點(diǎn)位數(shù)量與頻次、人口密集度等綜合分析后選定三條重點(diǎn)收運(yùn)路線作為本次垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)考核的路線，采用跟車方式對(duì)三條收運(yùn)路線進(jìn)行巡查。
本環(huán)節(jié)重點(diǎn)考核收運(yùn)車輛滴灑漏情況、收運(yùn)人員統(tǒng)一穿工作服及證件佩戴情況等，通過(guò)拍照及錄像方式做好記錄工作。
4、商戶滿意度調(diào)查的重難點(diǎn)分析
選取不同區(qū)域、不同類型的若干重點(diǎn)樣本，對(duì)重點(diǎn)樣本周邊進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、訪談形式對(duì)項(xiàng)目公司收運(yùn)過(guò)程的服務(wù)態(tài)度和收運(yùn)及時(shí)性等進(jìn)行定性考核，同時(shí)對(duì)商戶進(jìn)行滿意度調(diào)查表發(fā)放、填寫、回收工作，并通過(guò)拍照及錄像方式做好記錄工作。
我們致力于研究并承接PPP咨詢業(yè)務(wù)，主要包括PPP相關(guān)政策研究、“一案兩評(píng)”編制、實(shí)施方案調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)、法律咨詢等。我們深入PPP咨詢業(yè)務(wù)的研究與實(shí)踐，助力政府部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)等開(kāi)展PPP相關(guān)工作。
