在項目管理層面，財政部將績效評價機制作為項目規(guī)范實施的評價標(biāo)準(zhǔn)之一。財政部通過激勵和約束機制將績效評價作為PPP項目庫管理的重要抓手：一方面在示范項目申報時明確將“是否建立績效評價機制”作為示范項目評選的必備條件之一；另一方面在《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）文件中明確“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”的項目才屬于規(guī)范的PPP項目。實施績效評價已成為PPP項目合規(guī)性審查的重要環(huán)節(jié)。
一、績效評價實施依據(jù)政策演變
績效評價實施依據(jù)經(jīng)歷了從簡單考核標(biāo)準(zhǔn)到完備操作指引體系的發(fā)展，可操作性大大提升。特別是近年，財政部制定了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）以及《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）兩份文件，對PPP項目的績效評價提出了詳細(xì)指標(biāo)設(shè)置指引，明確了PPP項目績效目標(biāo)編制、績效目標(biāo)與指標(biāo)體系各階段管理、績效監(jiān)控以及績效評價應(yīng)符合的各項要求，提出PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)這一重要結(jié)論，將PPP項目產(chǎn)出說明與績效要求相關(guān)聯(lián)，全面構(gòu)建PPP項目的績效評價體系和操作辦法。
二、績效評價實施依據(jù)政策梳理
績效評價實施的主要政策依據(jù)梳理如下：
關(guān)于績效評價實施的相關(guān)政策文件
發(fā)布時間 | 發(fā)布機構(gòu) | 文件名稱 | 具體內(nèi)容（部分） |
2014年11月 | 財政部 | 《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作模式操作指南（試行）> 的通知》 （財金〔2014〕113號） | 政府有支付義務(wù)的項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動者權(quán)益等 |
2014年12月 | 國家發(fā)展 改革委 | 《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》 （發(fā)改投資〔2014〕2724號） | 鼓勵推進(jìn)第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。附件-項目合同應(yīng)從維護(hù)公共利益、提高運營效率、節(jié)約運營成本等角度，約定項目運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) |
2014年12月 | 財政部 | 《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》 （財金〔2014〕156號） | 附件-績效監(jiān)控方案通常會明確約定項目公司的監(jiān)控義務(wù)，包括：(1)運營情況監(jiān)測；(2)信息發(fā)布；(3)定期報告；(4)保證相關(guān)信息的真實性、準(zhǔn)確性和完整性；等等。除此之外，績效監(jiān)控方案還會列明各項設(shè)施和服務(wù)的具體績效標(biāo)準(zhǔn)。通常PPP項目合同中還會規(guī)定政府方的一些監(jiān)控措施，例如：(1)使用者滿意度調(diào)查；(2)獨立審計；(3)定期或不定期檢査；(4)使用者反饋；等等 |
2015年5月 | 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、 人民銀行 | 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式 指導(dǎo)意見的通知》 （國辦發(fā)〔2015〕42號） | 行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機制 |
2016年9月 | 財政部 | 《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》 （財金〔2016〕92號） | 各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。各級財政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金 |
2019年3月 | 財政部 | 《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》 （財金〔2019〕10號） | 規(guī)范運行，健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，落實項目績效激勵考核；嚴(yán)格監(jiān)管，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制，財政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)不新上政府付費項目，項目使用者付費比例低于10%的不予入庫，每年財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%；公開透明，利用全國PPP綜合信息平臺充分披露項目全周期信息 |
2020年3月 | 財政部 | 關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知 （財金〔2020〕13號） | PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。PPP項目績效評價通常包含以下程序：下達(dá)通知、制定工作方案、組織績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋 |
三、總結(jié)
綜合各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件，結(jié)合財金〔2020〕13號相關(guān)規(guī)定，關(guān)于績效評價的實施要求可總結(jié)為以下幾點：
(1)評價主體：項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。
(2)評價對象：PPP項目。
(3)評價目標(biāo)：包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，績效目標(biāo)具體應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理。
(4)績效目標(biāo)、績效指標(biāo)要求：績效目標(biāo)應(yīng)指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值；績效指標(biāo)應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理等績效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。
(5)評價方式及頻率：建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價。
(6)實施程序：下達(dá)績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋。
(7)結(jié)果應(yīng)用：績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)，與政府付費掛鉤。首先，政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤；使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果掛鉤。其次，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報送相關(guān)主管部門和財政部門。最后，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督；項目實施機構(gòu)績效評價結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
換言之，績效評價辦法和實施細(xì)則應(yīng)能滿足以上七點。
