當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨從未有過的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。穩(wěn)定當(dāng)頭，穩(wěn)中求進，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤是今年中央、省、市三級經(jīng)濟工作會議的總基調(diào)。實施積極的財政政策，擴大內(nèi)需、促進消費、刺激需求、激發(fā)市場活力，新增專項債發(fā)行，擴大專項債投資范圍等財政政策，取得了較好的效果。
一、何為專項債
地方政府債券主要有兩種類型，即一般債和專項債。發(fā)行地方債的初衷，是為了打開地方政府的融資渠道，為地方建設(shè)提供低成本、長期限的資金來源，也是為了將地方債務(wù)的規(guī)?？刂圃谀軌蚪邮艿姆秶畠?nèi)，實現(xiàn)財政的良性發(fā)展。專項債是一般債的補充，通過建立現(xiàn)金流平衡來發(fā)行更大規(guī)模、更長期限的地方債，緩解地方財政的困境。
l 地方政府一般債券為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。
l 地方政府專項債券為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖?/span>還本付息的政府債券。
二、專項債券的發(fā)展及變化解析
2014年8月，《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》正式發(fā)布，賦予了地方政府依法舉債權(quán)利，中央打開了地方政府舉債的限制，并明確地方政府債券為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）將地方政府債券正式推上歷史舞臺。為了穩(wěn)投資補短板，2015年中國首次推出專項債，當(dāng)年發(fā)行規(guī)模近1000億元，短短幾年專項債發(fā)行規(guī)模大幅攀升，2020年首次突破3萬億元。2022年發(fā)行新增地方政府專項債券超4萬億元。專項債券作為積極財政政策發(fā)力的重要工具，成為地方政府進行公益性投資的重要抓手，為擴大有效投資促進經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用。
隨著專項債券穩(wěn)健發(fā)揮作用，可以發(fā)現(xiàn)，專項債政策并非一成不變，它會隨著國內(nèi)社會經(jīng)濟階段性發(fā)展要求和特性做出動態(tài)調(diào)整，引導(dǎo)資金持續(xù)向未來一段時間內(nèi)發(fā)展的著力方向和重點領(lǐng)域流動，切實發(fā)揮專項債券“促投資、穩(wěn)經(jīng)濟”的作用。
（一）投向領(lǐng)域不斷拓寬
回顧來看，早期專項債并無細分品種，只要求投向有收益的項目。2017年8月，《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》印發(fā)，“中國版市政債”建設(shè)開啟。當(dāng)年監(jiān)管部門和地方先后推出土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造、軌道交通等細分專項債品種。此后的2018年-2019年，中國專項債以土地儲備專項債、棚改專項債為主。2018年土地儲備專項債、棚改專項債發(fā)行規(guī)模分別為5227億、3145億，二者合計占當(dāng)年新增專項債發(fā)行規(guī)模的62%，2019年該占比進一步上升至64%。
2019年專項債的使用范圍發(fā)生重大變化。2019年9月4日召開的國常會表示，專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。究其原因，投資主管部門發(fā)現(xiàn)，雖然2019年超2萬億專項債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領(lǐng)域，未形成有效投資。因此國常會表示，擴大專項債使用范圍，重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。這構(gòu)建了專項債投向的基礎(chǔ)分類框架，此后專項債投向整體在這一框架下調(diào)整，但整體保持9大投向領(lǐng)域。
直到2022年，隨著專項債大規(guī)模發(fā)行，諸多地方有收益的公益性項目已經(jīng)明顯不足。一種改革建議是降低專項債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務(wù)率的約束，近年來一般債占比反而在下降、專項債占比持續(xù)上升。最終采取的措施是擴大專項債投向領(lǐng)域。根據(jù)《地方政府專項債投向領(lǐng)域（2022年修訂版）》，專項債在原有9大領(lǐng)域上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細化為公共領(lǐng)域充換電基礎(chǔ)設(shè)施，大型風(fēng)電基地等綠色低碳能源基地。新基建細化為云計算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造，市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化項目等。
（二）增加可做資本金的范圍
“專項債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。
對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。同時，各省份專項債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重不得超過20%。
此后專項債作項目資本金政策在不斷調(diào)整。比如，2020年將各省份專項債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重上限調(diào)整至25%，可作資本金的領(lǐng)域拓寬至鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個領(lǐng)域。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年發(fā)行的3.41萬億元新增專項債中，各地共安排超過2400億元專項債券資金用作重大項目資本金，專項債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當(dāng)前專項債作資本金比例遠低于上限，由此導(dǎo)致專項債的撬動作用下降。
其中，投向領(lǐng)域限制被認為是一個原因。江浙地區(qū)某地市債務(wù)辦人士表示“專項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類項目主要是鐵路、軌交等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目。”
因此，根據(jù)《地方政府專項債投向領(lǐng)域（2022年修訂版）》，可用作項目資本金的領(lǐng)域在原有10個領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加新能源項目、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項，專項債可作資本金領(lǐng)域由此擴大至13項。
（二）專項債禁止投向領(lǐng)域調(diào)整
2023年3月20日，財政部發(fā)布了《2022年中國財政政策執(zhí)行情況報告》，其中明確指出：“加強專項債券投向領(lǐng)域負面清單管理，嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目”。2023年新增新型基礎(chǔ)設(shè)施禁止投向領(lǐng)域。
（四）專項債申報流程及原則調(diào)整
專項債申報流程作出調(diào)整，此前申報只需入財政“新增政府債券綜合平臺”，2023年需要同步入發(fā)改“國家重大建設(shè)項目庫”。
一、專項債發(fā)行情況及趨勢預(yù)測
在目前專項債投向的“9+2”領(lǐng)域形成后，專項債的發(fā)行情況及投向領(lǐng)域結(jié)構(gòu)較往年發(fā)生了一些變化。
（一）專項債發(fā)行金額
現(xiàn)狀分析：
今年3月全國兩會確定2023年度新增專項債額度38000億元。從發(fā)行節(jié)奏看，1-3月專項債發(fā)行節(jié)奏較快，進入4月份后有所放緩，2023年上半年專項債券增發(fā)擴張力度弱于去年同期。2023年1-6月份累計全國發(fā)行專項債券28368.0億元，較去年同期減少10816.5億元，顯著低于去年同期水平。
預(yù)測：
7月24日，中共中央政治局召開會議，會議就下半年經(jīng)濟工作部署指出“要繼續(xù)試試積極的財政政策”，重點談到，“要更好發(fā)揮政府投資帶動作用，加快地方政府專項債券發(fā)行和使用”。這一部署也對下半年專項債券的發(fā)行提出了明確的要求。
自8月份以來，全國新增專項債發(fā)行46只、發(fā)行額達1995.67億元；而7月份整月新增專項債發(fā)行114只、發(fā)行額為1962.90億元。從發(fā)行規(guī)模來看，8月份還未過，但新增專項債發(fā)行規(guī)模已超上月，提速較為明顯。截至8月20日，已有27個地區(qū)披露三季度發(fā)行計劃，計劃發(fā)行新增專項債券12411.89億元，其中浙江省計劃發(fā)行1808億元。預(yù)計專項債券三季度發(fā)行將集中在8、9月份。
（二）資金投向領(lǐng)域
現(xiàn)狀分析：
2022年全年專項債券規(guī)模40314.14億元，其中交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金占比最高，達到50.9%，其次為保障性安居工程和社會事業(yè)領(lǐng)域，分別占比17.74%和16.54%。
2023年上半年新增專項債券中近49.29%投向交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但是較上年有所下降。相比2022年，今年無棚改專項債券發(fā)行，但在支持中小銀行發(fā)展、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有所傾斜，新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占比較上年增加1個百分點。
預(yù)測：
市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目多、金額大，是目前專項債券投向領(lǐng)域的重點方向，也體現(xiàn)出了我國現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。而在社會事業(yè)領(lǐng)域則展現(xiàn)出小而多的特點，項目大多直接關(guān)系到民生問題，是地方政府長期關(guān)注和提升民眾幸福感的重要領(lǐng)域。此外，在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源等新增領(lǐng)域，目前在項目數(shù)量和資金占比方面均較少，但5G和新能源的發(fā)展浪潮已然襲來，未來的專項債券投向領(lǐng)域當(dāng)中，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源領(lǐng)域仍然具有較大潛力。
（三）未來趨勢預(yù)測
城市發(fā)展方面，我國城市化率目前已經(jīng)達到60%以上，城市建設(shè)逐漸告別“攤大餅”模式，由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展，未來以城市更新、存量資產(chǎn)盤活等為主的存量發(fā)展模式將引領(lǐng)我國城市發(fā)展的新潮流，專項債券在這樣的背景之下，也必定順應(yīng)發(fā)展趨勢，在相關(guān)領(lǐng)域加大支持力度。
綠色發(fā)展方面，在十四五規(guī)劃“推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的要求下，專項債券將持續(xù)在綠色低碳和新能源領(lǐng)域探索新品類，推動環(huán)境保護從末端治理向布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化延伸。
專項債券作為政府重要金融工具，其投向領(lǐng)域預(yù)計將在未來持續(xù)擴大，而此舉將可以通過政府投資和政策激勵在更多建設(shè)領(lǐng)域有效帶動全社會投資，進一步增強投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。
一、存在問題分析
隨著新增專項債券發(fā)行規(guī)模逐年擴大，龐大的專項債發(fā)行管理，自然會存在一些問題。最近國務(wù)院及部分省份審計部門公開了2022年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告，在肯定專項債支持重大項目建設(shè)穩(wěn)經(jīng)濟同時，對專項債管理存在的問題進行了披露。
綜合來看，專項債管理存在問題分為四個方面：
一、專項債推進建議
l 優(yōu)化專項債項目儲備。準(zhǔn)確把握與應(yīng)用投資政策，調(diào)動各個方面謀劃項目的積極性，提前做好項目謀劃、包裝和儲備工作，建立動態(tài)的項目儲備庫。重點研究項目是否符合發(fā)債要求和預(yù)期收入是否可以滿足還本付息，把政府想干且必須干的項目優(yōu)先謀劃，做到謀劃一批，儲備一批；成熟一批，入庫一批；發(fā)行一批，實施一批。加快債券項目立項論證等前期準(zhǔn)備工作，做實項目融資平衡方案，為債券項目平穩(wěn)實施奠定基礎(chǔ)充分發(fā)揮項目謀劃專業(yè)機構(gòu)、會計師事務(wù)所或律師事務(wù)所等第三方機構(gòu)的作用，充分發(fā)揮專家咨詢作用，努力提高謀劃項目的質(zhì)量。
l 優(yōu)選投向領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。重點將專項債投向公共性較強或新基建、新能源領(lǐng)域。加大對新基建的支持力度，將專項債投向新基建領(lǐng)域，將有利于通過投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整進一步優(yōu)化我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
l 規(guī)范專項債券績效管理。對專項債券資金實行全生命周期管理，立健全債券績效評價機制，立足專項債券項目特點，在項目建設(shè)期、運營期分別圍繞債券項目投入與產(chǎn)出、融資與項目收益平衡、項目收益等重點，定期開展重點項目績效評價和項目自評工作，強化評價結(jié)果應(yīng)用方式，提高財政資源配置效率。
地方政府專項債作為具有金融產(chǎn)品屬性的手段，應(yīng)考慮其金融產(chǎn)品屬性及財政調(diào)控工具職能，加強監(jiān)管，逐步規(guī)范，使專項債在穩(wěn)經(jīng)濟、調(diào)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮更積極的作用。
我們深知專項債在促進經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活方面的重要作用，在專項債謀劃、申報工作中積累多年經(jīng)驗，致力于為客戶提供高質(zhì)量的咨詢和解決方案。如有專項債相關(guān)業(yè)務(wù)需求，請聯(lián)系：閻女士15058109781。
