一、研究背景

2017下半年至2019年，國家出臺一系列關于PPP模式的規(guī)范文件，PPP進入了發(fā)展的分水嶺，2022年PPP增量不足5000億元，2023年更是暫停新項目入庫。2023年6月26日，審計署《關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出：“專項債券管理存在一些問題。20個地區(qū)通過虛報項目收入、低估成本等將項目包裝成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198.21億元”，釋放出專項債券加強監(jiān)管信號。

隨著PPP和專項債的收緊，面對地方財力與擬上馬項目規(guī)模嚴重不平衡的情況，越來越多地區(qū)考慮將項目進行打包，采用片區(qū)開發(fā)的模式運作。

片區(qū)開發(fā)運作模式通過土地一級開發(fā)實現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責任；通過產業(yè)導入績效考核，避免了滯后的財政支出責任，從而建立了片區(qū)開發(fā)的兩大合規(guī)性支柱，保證了片區(qū)開發(fā)的健康發(fā)展。

土地一級開發(fā)先天具有派生GDP的功能，研究土地出讓金的相關政策，對片區(qū)開發(fā)運作模式的推進具有重要意義。

二、土地出讓金的概念

土地出讓金作為政府性基金的重要組成部分，是指各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補交的土地出讓價款。

三、土地出讓金征收與使用管理的發(fā)展

1988年，《中華人民共和國土地管理法》做出修訂，明確：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”。自此確立了我國國有土地使用權有償出讓制度。

土地使用權出讓金征收與使用管理經歷了四個階段。

（一）中央與地方財政分享階段（1988-1993）

這一階段，土地出讓收支管理的基本特征是：土地出讓金收入由中央財政與地方財政分享。為鼓勵地方積極性，中央財政分享的土地出讓金比例逐步減少，從1989年5月的40%，逐步下降到1989年9月的32%，最后降低到5%。

實際執(zhí)行中，各地為了規(guī)避中央分成，紛紛采用實物地租、肢解地價等方式，中央實際難以取得分成土地收益。據(jù)統(tǒng)計，截止1993年財稅體制改革前，中央實際收到的土地收益只占應交部分的9%。在土地使用權出讓金的使用上，明確中央財政和地方財政分享的土地使用權出讓金，分別納入中央和地方財政預算，收入管理工作由財政部門負責，收入全部繳入國庫，分別作為中央和地方財政預算固定收入，主要用于城市土地開發(fā)建設，建立城市土地開發(fā)建設基金，?？顚Ｓ?。

（二）全部屬于地方財政收入階段（1994-1998年底）

1993年底，國務院決定從1994年起實行分稅制財政體制，明確國有土地有償使用收入全部列入地方固定收入。土地出讓金使用除原有的用于城市建設和土地開發(fā)外，擴展到允許用于安置破產企業(yè)職工。

（三）區(qū)分新增和原有建設用地，實行不同管理階段（1999年1月至2006年）

為切實保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，鼓勵地方盤活存量建設用地，1998年頒布的新《土地管理法》規(guī)定：對于新增建設用地，市、縣政府取得的土地收益30%上繳中央，專項用于耕地開發(fā)，并明確從1999年1月1日起施行。

2004年國務院規(guī)定將不低于土地出讓平均純收益的15%專項用于農業(yè)土地開發(fā)，其中可將不超過30%的資金集中到省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市使用。

（四）“收支兩條線”管理階段（2007年1月至今）

為加強土地調控，規(guī)范土地出讓收支管理，2006年，國務院下發(fā)了《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），明確要求，國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。為落實《通知》精神，國務院辦公廳、財政部、國土資源部就土地出讓收支管理制訂了一系列政策措施，2007年1月1日起實施。因此，自2007年1月以來，國有土地出讓收支管理進入了新的階段－－收支兩條線管理階段。

2021年6月，財政部發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。根據(jù)通知，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入劃轉給稅務部門負責征收,先試點后推開，自2021年7月1日起，開展征管職責劃轉試點，2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。新規(guī)延續(xù)了中央財政集中管理思路，提高財政實力和征收管理效率，有利于推進我國費轉稅收的改革。

國有土地使用權出讓收入仍屬于地方收入，全額納入地方政府性基金預算管理，支出仍通過地方政府性基金預算安排。征收劃轉對土地財政總體上不會帶來影響，但由于稅務部門征收規(guī)范性更強，可更好避免一些地方政府土地出讓金征收過程中不規(guī)范現(xiàn)象，也有利于更好落實支持鄉(xiāng)村振興重點任務，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

四、土地出讓金的計提與返還

（一）土地出讓金的計提

國家層面規(guī)定的專項資金計提有以下6類：包括從土地出讓收益中計提農田水利建設資金10%、教育資金10%、廉租住房保障資金10%、農業(yè)土地開發(fā)資金（不低于土地出讓平均純收益的15％）、國有土地收益基金和新增建設用地有償使用費。

除此之外，各地方也有相關計提要求，以浙江省為例。

（二）土地出讓金的返還

《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）第七條“推動土地收儲政府采購工作。項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”

《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）明確：“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。”

可以看出，土地出讓金實行“收支兩條線”管理，是不允許以任何形式減免的，也不存在返還給摘牌主體的合規(guī)渠道。而且土地出讓金的使用，應當列入政府性基金預算支出，而該支出是有對應項目的，不能超范圍支出。

摘牌主體合規(guī)獲取土地出讓后收益的方式，有以下幾種：

1、建設配套設施，取得補貼或政府性基金支出項目收入

配套設施，是指開發(fā)項目內的公共配套設施，包括學校、醫(yī)院、幼兒園、體育場等。該類設施屬于政府性基金支出范圍內項目，可列入支出預算，并可簽訂加快支付節(jié)奏的協(xié)議，支持摘牌企業(yè)。

2、回購建設項目

此處的建設項目主要包括保障性租賃住房、安置房以及商業(yè)用房等其他項目內非公益建設項目。回購單位可以是政府、被拆遷居民、集體或其他單位。

3、獎勵摘牌主體關聯(lián)企業(yè)

主要適用于商住用地和產業(yè)用地搭配出讓的情形，由摘牌企業(yè)的關聯(lián)企業(yè)負責按照既定產業(yè)方向進行招商引資，再由政府或園區(qū)管委的被授權單位，對關聯(lián)企業(yè)進行獎勵或補貼。

該方法的優(yōu)點是一般摘牌企業(yè)在摘牌前已經與產業(yè)企業(yè)達產招商意向，再加上地方政府的產業(yè)扶持政策，較容易實現(xiàn)既定的招商引資目標，從而使摘牌企業(yè)及其關聯(lián)企業(yè)能較快地獲得政府資金。

4、敦促政府支付城市建設應收賬款

城投的主要業(yè)務之一便是城市建設，屬于政府性基金支出項目。地方政府在獲取土地出讓金后，可加快對摘牌城投的應收賬款付款節(jié)奏，緩解城投的現(xiàn)金流。

5、與被征地單位合作，獲取合作對價

土地出讓金的用途之一是支付征地補償，集體經濟發(fā)展用地等單位用地被征遷，在摘牌企業(yè)交納土地出讓金后扣除相關稅費后，按既定比例返還社區(qū)或其他單位，摘牌企業(yè)與被征遷集體通過合作協(xié)議進行合作開發(fā)，摘牌企業(yè)獲得現(xiàn)金流，被征遷集體獲得開發(fā)收益。

五、結語

片區(qū)開發(fā)運作模式通過土地一級開發(fā)實現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責任。近年來，建經深入探索并持續(xù)深化對片區(qū)開發(fā)運作模式的鉆研與學習,也長期研究土地出讓的相關政策問題。我們致力于通過提供高質量的咨詢服務，幫助客戶適應日益變化的市場環(huán)境，實現(xiàn)項目效益最大化。如有片區(qū)開發(fā)相關業(yè)務需求，請聯(lián)系：閻女士15058109781